Der Autonomienstaat: das unerwünschte Kind der Transition

"Ich stand in der Mitte. Die anderen drehten sich im Kreis, und ich war das Zentrum. Schon zerbricht der Kreis, schon werden die Völker zu Staaten, und hier verharre ich, leer, allein kreisend. Eine jede will eine jede sein; ich werde nicht weniger sein: Madrid – eins, frei, rund, autonom, ganz!"

— Hymne der Autonomen Gemeinschaft Madrid.

Die Präsidentin der Autonomen Gemeinschaft Madrid erklärte bei jenem Festakt am 12. Oktober, „Madrid sei Spanien innerhalb Spaniens". Der Satz mag jenen Spaniern harmlos erscheinen, die im Aufbau des nationalen Spaniens kein größeres Dilemma erkannt haben als das, das jene „Revolutionäre" oder „Putschisten" aufwarfen, die – von ihrem Ego getrieben – sich nicht im nationalen Wappen des kastilischen Spaniens hätten wiedererkennen können. Doch der Satz ist nicht harmlos: er ist ungeschickt und unfertig, wie der Aufbau des spanischen Autonomienstaats selbst und alles, was aus ihm hervorgeht.

Sich der Lyrik der Hymne der Autonomen Gemeinschaft Madrid zuzuwenden dient als äußerst aufschlussreiches historiographisches Beispiel für das Gefühl der Verständnislosigkeit, das jene alten Beamtenkörper des verwaltungstechnischen Hauptstadt-Madrid erlebten angesichts einer Macht, die sich um sie herum zersplitterte und neu organisierte. Provinzen hörten auf, Provinzen zu sein, Gouverneure wurden zu Präsidenten, und Madrid zitterte aus Angst, seine Dominanz an ein „nicht-abhängiges" Katalonien zu verlieren. Die Reaktion war konkret: die Bildung der Autonomen Gemeinschaft Madrid, fern jedes historischen Kriteriums, das als Vorwand dienen könnte, wie es bei den übrigen Regionen der Fall war. Hier zeigt sich eine der ersten Erbsünden unseres undefinierbaren Autonomienstaats (Romero, 2012).

Die drei Erbsünden des Autonomienstaats

Wenn man vom Aufbau der Autonomen Gemeinschaften in Spanien spricht, läuft man oft Gefahr, sowohl den Kontext ihrer Geburt als auch die Motive zu übersehen, die die Architekten der Transition dazu führten, ein dezentralisiertes Staatssystem zu formen. Ohne auf die historischen Ursachen oder die Versäumnisse des 19. Jahrhunderts einzugehen, befand sich Spanien 1975 am selben Punkt, an dem es die Zweite Republik hinterlassen hatte: neununddreißig Jahre Diktatur hatten nicht dazu gedient, die peripheren Empfindungen zu beschwichtigen oder zu dämpfen. Im Gegenteil, in vielen Fällen hatten sie diese dazu angetrieben, sich selbst als die wahren Gegengewichte der Opposition gegen das Regime einzustufen, solange dieses andauerte. In jenem Kontext war die Wahl klar: die staatliche Anerkennung des Rechts auf Selbstverwaltung der historischen Regionen, sogar bevor ein neuer Verfassungspakt verfügbar war.

Mit der Verabschiedung der Verfassung von 1978 wurde das Recht auf Autonomie auf zwei verschiedenen Wegen anerkannt, mit der klaren Absicht, im neuen Pakt die Dilemmata des nationalen Spaniens zu verfassungsrechtlich zu verankern. Doch die Geschichte entsprach jener Vorhersage nicht. Die erste Sünde des Autonomiensystems trat dann zutage: Die Verfassung anerkennt das Recht, gewährt es jedoch nicht denen, die es nicht fordern. Es war eine rechtliche Falle, geboren aus der Annahme, dass Autonomie nur von den historischen Regionen beansprucht würde. Das Gegenteil geschah: Der autonome Aufbau beschleunigte sich, war von den Madrider Ministerien aus nicht mehr kontrollierbar, und nachdem die katalanischen und baskischen Autonomien etabliert waren, eilten die übrigen Regionen demselben Recht hinterher und zwangen die Akteure der Transition, sich an ein System anzupassen, das ein Eigenleben entwickelt hatte. Die Lösungen waren weitgehend Flickwerk: Die Schaffung von Autonomien, die nicht auf historischen, regionalistischen oder nationalistischen Kriterien beruhten, verwischte am Ende das primäre Motiv des Autonomierechts.

Ein weiterer grundlegender Aspekt des autonomen Prozesses betrifft seine juristische Dimension – das heißt die Art, wie die autonomen Verwaltungen über die Autonomiestatute strukturiert werden. Die elementare Grundnorm jeder Autonomie ist keine eigenständige Rechtsquelle und besteht – ohne auf theoretische Unterscheidungen zu Bundesstaaten einzugehen – rein in einem Organgesetz. Die Natur der Autonomiestatute konfiguriert so ein Gleichgewicht der Gewalten, das den staatlichen Gewalten zugutekommt, zentralisiert die Kompetenzentscheidung in den Händen der parlamentarischen Mehrheit und hat die autonome Frage langfristig in eine politische Angelegenheit verwandelt, die die staatliche Konfiguration übersteigt. Damit werden die Vertikalität des Systems und die Fähigkeit regionaler und peripherer nationalistischer Parteien gestärkt, die staatlichen Agenden zu konditionieren.

Innerhalb derselben Erbsünde ordnet sich die asymmetrische Konstruktion der spanischen Staatslegislative ein. Das Fehlen einer Kammer mit realer Macht, die der regionalen Frage gewidmet ist und mit wirksamen Befugnissen ausgestattet ist, löst unweigerlich einen Wandel in den Zielen der Parteien aus, die auf die substaatliche Konfiguration Einfluss nehmen wollen. Diese richten sich am Ende auf die Untere Kammer, wobei ihr Einfluss drastisch zunimmt, indem sie für die Bildung von Investitur-, Gesetzgebungs- und Haushaltsmehrheiten unverzichtbar werden. Ebenso ist die Unfähigkeit des Senats, autonome Forderungen zu kanalisieren, auch eine Demonstration des erstgenannten Punktes: Der Autonomienstaat wurde nicht im Hinblick auf ein Spanien wie das heutige konzipiert.

Schließlich verweist der dritte relevante Aspekt des autonomen Aufbaus auf das Modell der Autonomienfinanzierung. Es entsteht aus einer ungleichen verfassungsrechtlichen Position, geprägt von den fiskalischen Privilegien des baskisch-navarresischen Modells, akzentuiert sich aber mit der Einführung des ordentlichen Finanzierungsregimes. Die verwendete Berechnungsmethode ging von den Posten aus, die der Staat über die alten Provinzen ausgegeben hatte, und vereitelte damit das neue System auf der Grundlage eines zentralistischen Schemas, was die autonome Entwicklung von Politiken in jenen neuen autonomen Regionen erschwerte, die durch die Haushaltsverteilung weniger begünstigt wurden.

Öffentliche Politik in einem komplexen Staat

Die Schlussfolgerung der Analyse der allgemeinen Aspekte des Autonomienstaats macht die Komplexität des spanischen Staates offenkundig. Es handelt sich um ein System, das durch einen grundlegenden Widerspruch gekennzeichnet ist: Es denkt zentralistisch, wenn es darum geht, strategische öffentliche Politik vorauszuplanen, koexistiert aber mit einem enormen Grad politischer und administrativer Dezentralisierung, ohne wirksame verfassungsrechtliche Kanäle, um den Konflikt zu bewältigen, der aus eben dieser Struktur entspringt. Dieser Widerspruch fördert die Verlagerung des politischen Fokus hin zur Politisierung des autonomen Systems und kontaminiert andere staatliche Agenden durch die Vorherrschaft des Abgeordnetenhauses (Romero, 2011).

Ausgehend von diesen Schlussfolgerungen ist klar, dass öffentliche Politik einen hohen Grad an Koordination zwischen den verschiedenen Regierungsebenen erfordert, sowohl in vertikaler als auch in horizontaler Richtung zwischen den verschiedenen Autonomien (Romero, 2011; Romero, 2019). Doch die Systemstruktur erlegt eine Regel auf, über der keine Macht steht: Die Koordinationsfähigkeit muss aus dem politischen Willen der Akteure entstehen, die sie konfigurieren. An genau diesem Punkt hat die Polarisierung des spanischen Systems ihre größten Defizite gezeigt, und die Autonomien in Räume politischer Auseinandersetzung innerhalb der nationalen Politik verwandelt.

Bei der Analyse von Konflikten wie Raumplanung, dem Kampf gegen den Klimawandel, der Anpassung an seine Folgen oder anderen Handlungsfeldern aus der Perspektive der öffentlichen Politik erfordert jeder wirksame Entwurf über ein politisiertes Problem das Gleichgewicht zwischen einem Dreieck von Akteuren (Kingdon, 1995). Im spanischen Fall vergrößert sich dieses Dreieck, weil die verschiedenen Verwaltungen sich in Unterstützungs- oder Ablehnungsgruppen verwandeln. Wie bereits angemerkt, erfordert Koordination politischen Willen; die Durchlässigkeit des autonomen Systems mit dem staatlichen politischen System hat jedoch zwei grundlegende Wirkungen hervorgebracht: erstens die Divergenz der Agenden zwischen Autonomien und zwischen dem Staat und den Autonomien; zweitens, als Folge davon, die politische Konzeption der Agenda als öffentliche Politik an sich, sofern sie dazu dient, sich von der gegenüberstehenden Verwaltung zu unterscheiden.

Ein weiterer hervorzuhebender Punkt im Design öffentlicher Politik betrifft Risiko und politische Zeit. Wenn von Politiken zur Klimaschutz-Minderung und -Anpassung die Rede ist, implizieren diese in der Regel brüske Veränderungen im Konsummodell und im Wirtschaftssystem, große staatliche Investitionen und Maßnahmen, die soziale Reibung und Gegenreaktionen erzeugen können. Im spanischen System tendiert sich eine Regelmäßigkeit zu zeigen: Das Risiko, die Anwendung unpopulärer, aber von anderen Gesellschaftssegmenten geforderter Politiken zu bewältigen, findet politischen Ertrag durch die Komplexität des Systems. In dieser Situation tauschen die zuständigen Verwaltungen Vorwürfe der Unfähigkeit untereinander aus.

Zwischen Reform und Reformwillen

Eine Lösung für die Komplexität der Regierung in Spanien zu erörtern, entspringt in der Regel der Auffassung des heutigen Staates als einer Pfadabhängigkeit, durch die die in der Vergangenheit getroffenen Entscheidungen die Wirksamkeit gegenwärtiger Entscheidungen konditionieren und begrenzen. Das Problem ausschließlich als eine Last der Vergangenheit zu begreifen, bricht jedoch mit anderen Dimensionen, die berücksichtigt werden müssen, wenn eine Antwort auf das gegenwärtige Rätsel formuliert werden soll. Obwohl der rein juristische Staatsapparat nicht außer Acht gelassen werden kann, ist es auch notwendig, seine politischen und soziologischen Dimensionen zu betrachten.

In verfassungsrechtlicher Hinsicht und im Hinblick auf die Staatsarchitektur erweist sich die Umwandlung des Senats in ein Organ wahrhafter territorialer Diskussion mit wirksamen Befugnissen als die erste in Betracht zu ziehende Option. Sie ist aber zugleich die kostspieligste Option, was politische Zeit betrifft, da sie schwer zu bildende Mehrheiten und Willen erfordert, was den Fokus erneut auf die anderen Dimensionen des Problems verlagert.

Eines der Hauptprobleme des spanischen politischen Systems ist die Behandlung peripherer Parteien: innerhalb des Systems akzeptiert, aber nicht immer als legitime Teile desselben anerkannt. Der Grundwiderspruch erscheint erneut. Daher sollten diese Parteien nicht als unabhängig vom allgemeinen Willen verstanden werden, sondern als Symptom der politischen Realität des Staates. Dies würde dazu beitragen, den Kern der parlamentarischen Debatten von der Ontologie jener Parteien hin zur Anerkennung und Diskussion ihrer Forderungen innerhalb des Systems selbst zu verlagern.

Die letzte Dimension ist die soziologische, jene, die die Wahrnehmungen der Bürgerschaft betrifft, die im Allgemeinen von den operativen Realitäten des Systems – wie der Kompetenzverteilung – abgeschnitten ist. Auch als komplexe Struktur würde es genügen, das System als Ganzes zu betrachten, in dem verstanden wird, dass autonome und staatliche Entscheidungen sich auf der gegenüberliegenden Ebene ergänzen müssen, um eine größere Wirksamkeit zu erreichen.

Schlussfolgerung

Die Analyse des spanischen Autonomienstaats zeigt deutlich, dass seine wesentlichen Dysfunktionen weder aus der Dezentralisierung noch aus der formellen Anerkennung der territorialen Vielfalt herrühren, sondern aus der Art und Weise, wie das System konzipiert und entwickelt wurde. Der Autonomienstaat entsteht als kontingente politische Lösung, ohne ein institutionelles Design, das vollständig darauf ausgerichtet ist, eine komplexe Wirklichkeit zu regieren. Daher kommt sein unfertiger Charakter und die Spannungen, die ihn von Ursprung an durchziehen.

Die sogenannten „Erbsünden" des Systems – die unvorhergesehene Generalisierung des Rechts auf Autonomie, die juristische Schwäche der Selbstregierung und ein Finanzierungsmodell, das durch zentralistische Trägheiten bedingt ist – haben eine Pfadabhängigkeit erzeugt, die die Reformfähigkeit begrenzt und ein hybrides System konsolidiert: administrativ hochdezentralisiert, in seiner politischen und strategischen Konzeption jedoch zentralistisch. Dieser Widerspruch überträgt sich unmittelbar auf den Bereich öffentlicher Politik.

In Fragen wie der Raumplanung oder des Kampfes und der Anpassung an den Klimawandel verlangt die Komplexität des Problems eine mehrstufige Governance, die auf Koordination und Kooperation zwischen Verwaltungen beruht. Doch dem Autonomienstaat fehlen wirksame institutionelle Kanäle, um den Konflikt zu kanalisieren, der diesen Politiken inhärent ist, und überlässt dessen Lösung dem politischen Willen der Akteure. In einem Kontext der Polarisierung übersetzt sich diese Abhängigkeit in Blockade, Kreuz der Verantwortungen und Nutzung der öffentlichen Agenda als Instrument der Konfrontation.

Das Fehlen einer territorialen Kammer mit realer Entscheidungsfähigkeit und die Zentralität des Kongresses verstärken diese Dynamiken, indem sie den territorialen Konflikt in den Kern des politischen Systems verlagern und andere strategische Agenden kontaminieren. Hinzu kommt die Schwierigkeit, die mit strukturellen langfristigen Politiken verbundenen politischen Kosten zu tragen, was Untätigkeit und Vermeidung von Verantwortlichkeiten begünstigt.

Letztlich ist das Problem des Autonomienstaats nicht nur juristisch, sondern politisch und kulturell. Über die notwendigen institutionellen Reformen hinaus geht die Zukunft des Systems über die Annahme der eigenen Komplexität und über die Entwicklung einer Kultur der Kooperation, die es erlaubt, den territorialen Konflikt als strukturelle Wirklichkeit zu regieren und nicht als konjunkturelle Anomalie.

Literatur

• Kingdon, J. W. (1995). Agendas, Alternatives, and Public Policies.
• Romero, J. (2011). El gobierno del territorio en España.
• Romero, J. (2012). España inacabada. Organización territorial del Estado, autonomía política y reconocimiento de la diversidad nacional.
• Romero, J. (2019). Gobernanza territorial, coordinación multinivel y políticas públicas.