Państwo autonomii: niechciane dziecko Transformacji

"Stałam w środku. Inne kręciły się w kole, a ja byłam centrum. Już koło się łamie, ludy stają się Państwami, a ja, pusta, kręcąc się sama, pozostaję. Każda chce być każdą; nie będę gorsza: Madryt — jeden, wolny, okrągły, autonomiczny, cały!"

— Hymn Wspólnoty Madrytu.

Powiedziała prezydent Wspólnoty Madrytu, podczas tamtego aktu z 12 października, że „Madryt był Hiszpanią wewnątrz Hiszpanii". Zdanie może wydawać się niewinne tym Hiszpanom, którzy w budowie narodowej Hiszpanii nie widzieli większego dylematu niż ten, który postawili owi „rewolucjoniści" lub „spiskowcy", którzy kierowani swoim ego nie umieliby rozpoznać się w godle narodowym kastylijskiej Hiszpanii. Lecz zdanie nie jest niewinne: jest niezdarne i niedokończone, jak budowa hiszpańskiego państwa autonomii i wszystko, co z niej wynika.

Wsłuchanie się w słowa hymnu Wspólnoty Madrytu służy jako bardzo ilustracyjny przykład historiograficzny poczucia niezrozumienia, jakiego doświadczały dawne korpusy urzędnicze administracyjnej stolicy Madrytu wobec władzy, która rozdrabniała się i reorganizowała wokół nich. Prowincje przestawały być prowincjami, gubernatorzy stawali się prezydentami, a Madryt drżał z lęku przed utratą swojej dominacji wobec „niezależnej" Katalonii. Reakcja była konkretna: ustanowienie Wspólnoty Madrytu, oderwanej od jakiegokolwiek historycznego kryterium, które mogłoby służyć za wymówkę, jak to miało służyć pozostałym regionom. Tam pojawia się jeden z pierwszych grzechów pierworodnych naszego nieokreślonego państwa autonomii (Romero, 2012).

Trzy grzechy pierworodne państwa autonomii

Kiedy mówi się o budowie autonomii w Hiszpanii, często ryzykuje się pominięcie zarówno kontekstu ich narodzin, jak i motywacji, które skłoniły architektów Transformacji do uformowania zdecentralizowanego systemu państwowego. Bez wchodzenia w przyczyny historyczne ani w niepowodzenia XIX wieku, Hiszpania w 1975 roku znalazła się w tym samym punkcie, w którym pozostawiła ją Druga Republika: trzydzieści dziewięć lat dyktatury nie wystarczyło, by ułagodzić lub przytłumić uczucia peryferyjne. Przeciwnie, w wielu przypadkach skłoniło je do kategoryzowania się jako prawdziwe przeciwwagi opozycyjne wobec reżimu, podczas gdy ten trwał. W tym kontekście wybór był jasny: państwowe uznanie prawa do samorządu regionów historycznych, jeszcze zanim dostępny był nowy pakt konstytucyjny.

Wraz z przyjęciem Konstytucji z 1978 roku uznano prawo do autonomii dwoma różnymi drogami, z wyraźnym zamiarem skonstytucjonalizowania w nowym pakcie dylematów narodowej Hiszpanii. Jednak historia nie odpowiedziała tej prognozie. Wówczas pojawił się pierwszy grzech systemu autonomii: Konstytucja uznaje prawo, lecz nie nadaje go tym, którzy go nie żądają. Była to pułapka prawna zrodzona z założenia, że autonomia będzie żądana tylko przez regiony historyczne. Stało się przeciwnie: konstrukcja autonomii przyśpieszyła, przestała być kontrolowana z biur w Madrycie, i gdy ustanowiono autonomie katalońską i baskijską, pozostałe regiony pobiegły w poszukiwaniu tego samego prawa, zmuszając aktorów Transformacji do dostosowania się do systemu, który obrał własny kierunek. Rozwiązania były w znacznej mierze prowizoryczne: tworzenie autonomii, które nie odpowiadały kryteriom historycznym, regionalistycznym ani nacjonalistycznym, doprowadziło ostatecznie do zatarcia pierwotnego motywu prawa do autonomii.

Innym fundamentalnym aspektem procesu autonomii jest jego strona prawna — to znaczy sposób, w jaki struktury administracji autonomicznych są regulowane przez statuty autonomii. Podstawowa norma elementarna każdej autonomii nie jest własnym źródłem prawa i — bez wchodzenia w teoretyczne rozróżnienia w stosunku do państw federalnych — polega czysto na ustawie organicznej. Natura statutów autonomii konfiguruje zatem równowagę władz korzystną dla władz państwowych, centralizuje decyzję kompetencyjną w rękach większości parlamentarnej i z czasem przekształciła kwestię autonomii w sprawę polityczną, która wykracza poza konfigurację Państwa. Wzmacnia to wertykalność systemu oraz zdolność partii regionalnych i nacjonalistycznych peryferii do warunkowania agend państwowych.

W ten sam grzech pierworodny wpisuje się asymetryczna konstrukcja hiszpańskiego ustawodawstwa państwowego. Brak izby z realną władzą poświęconej kwestii regionalnej i wyposażonej w skuteczne kompetencje nieuchronnie wyzwala zmianę celów partii dążących do wpływu na konfigurację subpaństwową. Te kierują się ostatecznie ku Izbie Niższej, dramatycznie zwiększając swój wpływ, gdy stają się niezbędne w budowie większości inwestyturalnych, ustawodawczych i budżetowych. Podobnie niezdolność Senatu do kanalizowania żądań autonomicznych jest również przejawem pierwszego wskazanego punktu: państwo autonomii nie zostało pomyślane z myślą o Hiszpanii takiej jak dzisiejsza.

Wreszcie trzeci istotny aspekt konstrukcji autonomii odnosi się do modelu finansowania autonomii. Powstaje on z nierównej pozycji konstytucyjnej, naznaczonej przywilejami fiskalnymi modelu basko-nawarskiego, lecz wyostrza się wraz z wdrożeniem zwykłego reżimu finansowania. Wykorzystana metoda obliczeniowa wychodziła z pozycji, które państwo realizowało na dawnych prowincjach, skażając nowy system na podstawie schematu centralistycznego, a tym samym utrudniając autonomiczny rozwój polityki w tych nowych regionach autonomicznych, które okazywały się mniej korzystnie obdarzone podziałem budżetowym.

Polityka publiczna w złożonym państwie

Wniosek z analizy ogólnych aspektów państwa autonomii wystawia na jaw złożoność państwa hiszpańskiego. Jest to system charakteryzujący się fundamentalną sprzecznością: myśli w sposób centralistyczny, gdy chodzi o przewidywanie strategicznej polityki publicznej, ale współistnieje z ogromnym stopniem politycznej i administracyjnej decentralizacji, bez skutecznych kanałów konstytucyjnych do kanalizowania konfliktu, który rodzi się z tej samej struktury. Ta sprzeczność wzmacnia przesuwanie fokusu politycznego ku politycyzacji systemu autonomii, zanieczyszczając inne agendy państwowe przez dominację Kongresu (Romero, 2011).

Wychodząc z tych wniosków, jest jasne, że polityka publiczna wymaga wysokiego stopnia koordynacji między różnymi szczeblami rządu, zarówno w sensie wertykalnym, jak i horyzontalnym, pomiędzy różnymi autonomiami (Romero, 2011; Romero, 2019). Niemniej struktura systemu narzuca regułę, nad którą nie góruje żadna władza: zdolność koordynacji musi narodzić się z woli politycznej aktorów, którzy ją konfigurują. To w tym punkcie polaryzacja systemu hiszpańskiego ukazała swoje największe braki, czyniąc z autonomii przestrzenie walki politycznej wewnątrz polityki narodowej.

Analizując konflikty takie jak planowanie terytorialne, walka ze zmianami klimatycznymi, adaptacja do ich skutków czy inne obszary działań z perspektywy polityki publicznej, każdy skuteczny projekt nad politycznym problemem wymaga równowagi w obrębie trójkąta aktorów (Kingdon, 1995). W przypadku hiszpańskim ten trójkąt się wyostrza, ponieważ różne administracje przekształcają się w grupy poparcia lub odrzucenia. Jak już zaznaczono, koordynacja wymaga woli politycznej; jednak przepuszczalność systemu autonomii z państwowym systemem politycznym wytworzyła dwa fundamentalne efekty: po pierwsze, rozbieżność agend między autonomiami i pomiędzy państwem a autonomiami; po drugie, w konsekwencji, polityczne pojmowanie agendy jako polityki publicznej samej w sobie, o ile służy do różnicowania się od przeciwstawnej administracji.

Innym punktem wartym podkreślenia w projektowaniu polityki publicznej jest ten odnoszący się do ryzyka i czasu politycznego. Gdy mówi się o politykach łagodzenia i adaptacji wobec zmian klimatycznych, te zwykle implikują gwałtowne zmiany w modelu konsumpcji i w systemie ekonomicznym, wielkie inwestycje państwowe i środki zdolne wygenerować tarcie społeczne i reakcje przeciwne. W systemie hiszpańskim zwykle ujawnia się prawidłowość: ryzyko podjęcia stosowania polityki niezbyt popularnej, lecz żądanej przez inne segmenty społeczeństwa, znajduje polityczny zysk poprzez złożoność systemu. W takiej sytuacji właściwe administracje wymieniają wzajemne oskarżenia o nieudolność.

Między reformą a wolą reformy

Postawienie rozwiązania złożoności rządzenia w Hiszpanii rodzi się zwykle z koncepcji obecnego państwa jako zależności od ścieżki, według której decyzje uzgodnione w przeszłości warunkują i ograniczają skuteczność decyzji obecnych. Jednak pojmowanie problemu wyłącznie jako ciężaru przeszłości zrywa z innymi wymiarami, które należy brać pod uwagę przy proponowaniu odpowiedzi na obecną zagadkę. Choć nie można pominąć czysto prawnego aparatu państwa, konieczne jest też uwzględnienie jego wymiarów politycznych i socjologicznych.

W kluczu konstytucyjnym i architektury państwowej przekształcenie Senatu w organ prawdziwej dyskusji terytorialnej z efektywnymi kompetencjami jawi się jako pierwsza opcja do rozważenia. Lecz jest zarazem opcją najbardziej kosztowną pod względem czasu politycznego, ponieważ wymaga większości i woli trudnych do zbudowania, ponownie przesuwając fokus ku innym wymiarom problemu.

Jednym z głównych problemów hiszpańskiego systemu politycznego jest sposób, w jaki traktuje się partie peryferyjne — akceptowane wewnątrz systemu, lecz nie zawsze uznawane za jego legalne części. Znów pojawia się fundamentalna sprzeczność. Dlatego partie te nie powinny być rozumiane jako niezależne od woli ogólnej, lecz jako symptom politycznej rzeczywistości państwa. Pomogłoby to przesunąć rdzeń debat parlamentarnych z ontologii tych partii ku przyjmowaniu i dyskutowaniu ich żądań wewnątrz samego systemu.

Ostatni wymiar jest socjologiczny — ten, który odnosi się do percepcji obywateli, generalnie odłączonej od operacyjnych realiów systemu, jak podział kompetencji. Mimo że jest to struktura złożona, wystarczyłoby uważać system za całość, w której rozumiano by, że decyzje autonomiczne i państwowe muszą uzupełniać się na przeciwstawnym poziomie, by osiągnąć większą skuteczność.

Wnioski

Analiza hiszpańskiego państwa autonomii uwypukla, że jego główne dysfunkcje nie wynikają ani z decentralizacji, ani z formalnego uznania zróżnicowania terytorialnego, lecz ze sposobu, w jaki system został pomyślany i rozwijany. Państwo autonomii rodzi się jako tymczasowe rozwiązanie polityczne, bez projektu instytucjonalnego w pełni zorientowanego na zarządzanie złożoną rzeczywistością. Stąd pochodzi jego niedokończony charakter i napięcia, które przebiegają przez nie od początku.

Tak zwane „grzechy pierworodne" systemu — nieprzewidziana generalizacja prawa do autonomii, prawna słabość samorządu i model finansowania uwarunkowany centralistycznymi inercjami — wytworzyły zależność od ścieżki, która ogranicza zdolność do reform i konsoliduje system hybrydowy: wysoko zdecentralizowany administracyjnie, ale centralistyczny w swojej politycznej i strategicznej koncepcji. Ta sprzeczność przenosi się bezpośrednio na obszar polityki publicznej.

W kwestiach takich jak planowanie terytorialne czy walka i adaptacja wobec zmian klimatycznych złożoność problemu wymaga zarządzania wielopoziomowego opartego na koordynacji i współpracy między administracjami. Niemniej państwo autonomii nie posiada skutecznych kanałów instytucjonalnych do kanalizowania konfliktu nieodłącznego od tych polityk, delegując jego rozwiązanie na wolę polityczną aktorów. W kontekście polaryzacji ta zależność tłumaczy się na blokadę, krzyżowanie odpowiedzialności i wykorzystywanie agendy publicznej jako narzędzia konfrontacji.

Brak terytorialnej izby z realną zdolnością decyzyjną oraz centralność Kongresu wzmacniają te dynamiki, przesuwając konflikt terytorialny do jądra systemu politycznego i zanieczyszczając inne strategiczne agendy. Do tego dochodzi trudność w przyjęciu politycznych kosztów związanych z długoterminowymi politykami strukturalnymi, co zachęca do bezczynności i uchylania się od odpowiedzialności.

Ostatecznie problem państwa autonomii nie jest tylko prawniczy, lecz polityczny i kulturowy. Poza koniecznymi reformami instytucjonalnymi przyszłość systemu zależy od przyjęcia własnej złożoności i od rozwoju kultury współpracy, która pozwoli rządzić konfliktem terytorialnym jako rzeczywistością strukturalną, a nie jako koniunkturalną anomalią.

Bibliografia

• Kingdon, J. W. (1995). Agendas, Alternatives, and Public Policies.
• Romero, J. (2011). El gobierno del territorio en España.
• Romero, J. (2012). España inacabada. Organización territorial del Estado, autonomía política y reconocimiento de la diversidad nacional.
• Romero, J. (2019). Gobernanza territorial, coordinación multinivel y políticas públicas.