O Estado autonómico: o filho não desejado da Transição

"Eu estava no meio. Giravam as outras em roda e eu era o centro. A roda já se rompe, os povos já se fazem Estado, e aqui, a vazio, girando só, fico. Cada uma quer ser cada uma; não vou ser menos: Madrid, uno, livre, redondo, autónomo, inteiro!"

— Hino da Comunidade de Madrid.

Dizia a presidente da Comunidade de Madrid, naquele acto de 12 de outubro, que «Madrid era Espanha dentro de Espanha». A frase pode parecer inócua para aqueles espanhóis que não viram, na construção da Espanha nacional, maior dilema do que o colocado por esses "revolucionários" ou "golpistas" que, guiados pelos seus egos, não teriam sabido reconhecer-se no escudo nacional da Espanha castelhana. Mas a frase não é inócua: é desajeitada e inacabada, como a construção do Estado autonómico espanhol e tudo o que dela deriva.

Atender à lírica do hino da Comunidade de Madrid serve como exemplo historiográfico muito ilustrativo do sentimento de incompreensão que viviam aqueles velhos corpos funcionariais da Madrid capital administrativa perante um poder que se fragmentava e reorganizava à sua volta. As províncias deixavam de ser províncias, os governadores passavam a ser presidentes e Madrid tremia ante o medo de perder o seu domínio face a uma Catalunha "não dependente". A reacção foi concreta: a constituição da Comunidade de Madrid, alheia a qualquer critério histórico que servisse de escusa, como haveria de servir ao resto das regiões. Aí surge um dos primeiros pecados originais do nosso indefinível Estado autonómico (Romero, 2012).

Os três pecados originais do Estado autonómico

Quando se fala da construção das autonomias em Espanha, corre-se frequentemente o risco de omitir tanto o contexto do seu nascimento como as motivações que levaram os condutores da Transição a moldar um sistema de Estado descentralizado. Sem entrar nas causas históricas nem nos falhanços do século XIX, Espanha, em 1975, encontrava-se no mesmo ponto em que havia ficado com a Segunda República: trinta e nove anos de ditadura não tinham servido para aplacar ou amortecer os sentimentos periféricos. Pelo contrário, em muitos casos haviam impulsionado-os a categorizar-se a si mesmos como os verdadeiros contrapesos de oposição ao regime enquanto este durava. Nesse contexto, a opção foi clara: o reconhecimento estatal do direito ao autogoverno das regiões históricas, mesmo antes de dispor de um novo pacto constitucional.

Com a aprovação da Constituição de 1978 reconheceu-se o direito à autonomia por duas vias diferentes, com a clara intenção de constitucionalizar no novo pacto os dilemas da Espanha nacional. No entanto, a história não correspondeu àquela previsão. Surgiu então o primeiro pecado do sistema autonómico: a Constituição reconhece o direito, mas não o outorga a quem não o reclama. Era uma armadilha legal nascida do pressuposto de que a autonomia só seria reclamada pelas regiões históricas. Ocorreu o contrário: a construção autonómica acelerou-se, deixou de ser controlável a partir dos gabinetes de Madrid e, uma vez assentes as autonomias catalã e basca, as restantes regiões correram em busca do mesmo direito, obrigando os actores da Transição a adaptar-se a um sistema que havia tomado rumo próprio. As soluções foram, em boa medida, remendadas: a criação de autonomias que não respondiam a critérios históricos, regionalistas ou nacionalistas terminou por esbater o motivo primário do direito autonómico.

Outro aspecto fundamental do processo autonómico diz respeito ao seu lado jurídico, isto é, à forma como se estruturam as administrações autonómicas através dos estatutos de autonomia. A norma básica elementar de qualquer autonomia não é uma fonte de direito próprio e, sem entrar em distinções teóricas com os Estados federais, consiste puramente numa lei orgânica. A natureza dos estatutos de autonomia configura assim um equilíbrio de poderes favorável aos poderes estatais, centraliza a decisão competencial nas mãos da maioria parlamentar e, a prazo, transformou a questão autonómica num assunto político que excede a configuração do Estado. Com isso, potencia-se a verticalidade do sistema e a capacidade dos partidos regionais e nacionalistas periféricos de condicionar as agendas estatais.

Dentro desse mesmo pecado original encaixa-se a construção assimétrica do legislativo estatal espanhol. A ausência de uma câmara com poder real dedicada à questão regional e dotada de atribuições efectivas desencadeia inevitavelmente uma mudança nos objectivos dos partidos que procuram influir sobre a configuração subestatal. Estes acabam por orientar-se para a Câmara Baixa, aumentando drasticamente a sua influência ao tornarem-se imprescindíveis na construção de maiorias de investidura, legislativas e orçamentais. Do mesmo modo, a incapacidade do Senado para canalizar as exigências autonómicas é também uma amostra do primeiro ponto assinalado: o Estado autonómico não foi concebido pensando numa Espanha como a actual.

Por último, o terceiro aspecto relevante da construção autonómica remete para o modelo de financiamento das autonomias. Este nasce de uma posição constitucional desigual, marcada pelos privilégios fiscais do modelo basco-navarrês, mas acentua-se com a implementação do regime ordinário de financiamento. O método de cálculo utilizado partia das verbas que o Estado realizava sobre as antigas províncias, viciando o novo sistema na base de um esquema centralista e, desta maneira, dificultando o desenvolvimento autónomo de políticas naquelas novas regiões autónomas que se vissem menos beneficiadas pela repartição orçamental.

Políticas públicas num Estado complexo

A conclusão da análise dos aspectos gerais do Estado autonómico evidencia a complexidade do Estado espanhol. Trata-se de um sistema caracterizado por uma contradição de base: pensa em chave centralista quando se trata de prever políticas públicas estratégicas, mas convive com um enorme grau de descentralização política e administrativa, sem canais constitucionais eficazes para canalizar o conflito que nasce dessa mesma estrutura. Esta contradição potencia o desvio do foco político para a politização do sistema autonómico, contaminando outras agendas estatais através da predominância do Congresso (Romero, 2011).

Partindo destas conclusões, fica claro que as políticas públicas requerem um alto grau de coordenação entre os diferentes níveis de governo, tanto em sentido vertical como em sentido horizontal, entre as distintas autonomias (Romero, 2011; Romero, 2019). Contudo, a estrutura do sistema impõe uma regra sobre a qual não figura qualquer poder: a capacidade de coordenação deve nascer da vontade política dos actores que a configuram. É neste ponto que a polarização do sistema espanhol mostrou as suas maiores carências, transformando as autonomias em espaços de luta política dentro da política nacional.

Ao analisar conflitos como o ordenamento do território, a luta contra as alterações climáticas, a adaptação aos seus efeitos ou outras áreas de actuação na perspectiva das políticas públicas, qualquer desenho eficaz sobre um problema politizado exige o equilíbrio entre um triângulo de actores (Kingdon, 1995). No caso espanhol, esse triângulo amplifica-se, porque as diferentes administrações passam a transformar-se em grupos de apoio ou de rejeição. Como já se assinalou, a coordenação requer vontade política; contudo, a permeabilidade do sistema autonómico com o sistema político estatal produziu dois efeitos fundamentais: em primeiro lugar, a divergência de agendas entre autonomias e entre o Estado e as autonomias; em segundo lugar, como consequência, a concepção política da agenda como uma política pública em si mesma, sempre que sirva para diferenciar-se da administração contraposta.

Outro ponto a destacar no desenho de políticas públicas é o referente ao risco e ao tempo político. Quando se fala de políticas de mitigação e adaptação face às alterações climáticas, estas costumam implicar mudanças bruscas no modelo de consumo e no sistema económico, grandes investimentos estatais e medidas capazes de gerar fricção social e contra-reacções. No sistema espanhol tende a manifestar-se uma evidência: o risco de enfrentar a aplicação de políticas pouco populares, mas reclamadas por outros segmentos da sociedade, encontra rédito político através da complexidade do sistema. Nessa situação, as administrações competentes cruzam acusações de inoperância entre si.

Entre reforma e vontade de reforma

Colocar uma solução para a complexidade do governo em Espanha nasce frequentemente da concepção do Estado actual como uma dependência da trajectória, pela qual as decisões acordadas no passado condicionam e limitam a eficácia das decisões presentes. Contudo, conceber o problema unicamente como um peso do passado rompe com outras dimensões que devem ser consideradas no momento de propor uma resposta ao quebra-cabeças actual. Embora não se possa omitir o aparato puramente jurídico do Estado, é também necessário considerar as suas dimensões políticas e sociológicas.

Em chave constitucional e de arquitectura estatal, a transformação do Senado num órgão de verdadeira discussão territorial e com potestades efectivas mostra-se como a primeira opção a considerar. Mas é, ao mesmo tempo, a opção mais cara em termos de tempo político, pois requer maiorias e vontades difíceis de construir, deslocando novamente o foco para as outras dimensões do problema.

Um dos principais problemas do sistema político espanhol é a consideração que se faz dos partidos periféricos, aceites dentro do sistema mas nem sempre reconhecidos como partes legítimas do mesmo. De novo aparece a contradição de base. Por isso, estes partidos não deveriam entender-se como independentes da vontade geral, mas como um sintoma da realidade política do Estado. Isto ajudaria a deslocar o núcleo dos debates parlamentares desde a ontologia desses partidos para a admissão e discussão das suas exigências dentro do próprio sistema.

A última dimensão é a sociológica, aquela que diz respeito às percepções da cidadania, geralmente desconectada das realidades operativas do sistema, como a repartição de competências. Mesmo sendo uma estrutura complexa, bastaria considerar o sistema como um todo, em que se entenda que as decisões autonómicas e estatais necessitam de complementar-se ao nível contraposto para alcançar uma maior eficácia.

Conclusão

A análise do Estado autonómico espanhol põe em evidência que as suas principais disfunções não derivam da descentralização nem do reconhecimento formal da diversidade territorial, mas do modo como o sistema foi concebido e desenvolvido. O Estado das autonomias nasce como uma solução política contingente, sem um desenho institucional plenamente orientado a governar uma realidade complexa. Daí provêm o seu carácter inacabado e as tensões que o atravessam desde a origem.

Os denominados "pecados originais" do sistema —a generalização imprevista do direito à autonomia, a fragilidade jurídica do autogoverno e um modelo de financiamento condicionado por inércias centralistas— geraram uma dependência da trajectória que limita a capacidade de reforma e consolida um sistema híbrido: altamente descentralizado no administrativo, mas centralista na sua concepção política e estratégica. Esta contradição transfere-se directamente para o âmbito das políticas públicas.

Em questões como o ordenamento do território ou a luta e adaptação face às alterações climáticas, a complexidade do problema exige uma governação multinível baseada na coordenação e na cooperação entre administrações. Contudo, o Estado autonómico carece de canais institucionais eficazes para canalizar o conflito inerente a estas políticas, delegando a sua resolução na vontade política dos actores. Num contexto de polarização, esta dependência traduz-se em bloqueio, cruzamento de responsabilidades e utilização da agenda pública como instrumento de confronto.

A ausência de uma câmara territorial com capacidade real de decisão e a centralidade do Congresso reforçam estas dinâmicas, deslocando o conflito territorial ao núcleo do sistema político e contaminando outras agendas estratégicas. A isto soma-se a dificuldade de assumir os custos políticos associados a políticas estruturais de longo prazo, o que incentiva a inacção e a evasão de responsabilidades.

Em última instância, o problema do Estado autonómico não é unicamente jurídico, mas político e cultural. Para além das reformas institucionais necessárias, o futuro do sistema passa por assumir a sua própria complexidade e por desenvolver uma cultura de cooperação que permita governar o conflito territorial como uma realidade estrutural, e não como uma anomalia conjuntural.

Referências

• Kingdon, J. W. (1995). Agendas, Alternatives, and Public Policies.
• Romero, J. (2011). El gobierno del territorio en España.
• Romero, J. (2012). España inacabada. Organización territorial del Estado, autonomía política y reconocimiento de la diversidad nacional.
• Romero, J. (2019). Gobernanza territorial, coordinación multinivel y políticas públicas.