El Estado Autonómico: el hijo no deseado de la Transición

"Yo estaba en el medio. Giraban las otras en corro y yo era el centro. Ya el corro se rompe, ya se hacen Estado los pueblos, y aquí de vacío girando sola me quedo. Cada cual quiere ser cada una; no voy a ser menos: ¡Madrid, uno, libre, redondo, autónomo, entero!"

— Himno de la Comunidad de Madrid.

Decía la presidenta de la Comunidad de Madrid, en aquel acto del 12 de octubre, que «Madrid era España dentro de España». La frase puede parecer inocua para aquellos españoles que no han visto en la construcción de la España nacional mayor dilema que el planteado por esos "revolucionarios" o "golpistas" que, guiados por sus egos, no habrían sabido reconocerse en el escudo nacional de la España castellana. Pero la frase no es inocua: es torpe e inacabada, como la construcción del Estado autonómico español y todo lo que proviene de ella.

Atender a la lírica del himno de la Comunidad de Madrid sirve como ejemplo historiográfico muy ilustrativo del sentimiento de incomprensión que vivían aquellos viejos cuerpos funcionariales de la Madrid capital administrativa ante un poder que se fragmentaba y se reorganizaba a su alrededor. Las provincias dejaban de ser provincias, los gobernadores pasaban a ser presidentes y Madrid temblaba ante el miedo de perder su dominio frente a una Cataluña "no dependiente". La reacción fue concreta: la constitución de la Comunidad de Madrid, ajena a cualquier criterio histórico que sirviese de excusa, como habría de servir al resto de regiones. Allí aparece uno de los primeros pecados originales de nuestro indefinible Estado autonómico (Romero, 2012).

Los tres pecados originales del Estado autonómico

Cuando se habla de la construcción de las autonomías en España, muchas veces se corre el riesgo de obviar tanto el contexto de su nacimiento como las motivaciones que llevaron a los conductores de la Transición a moldear un sistema de Estado descentralizado. Sin entrar en las causas históricas ni en los fallos del siglo XIX, España, en 1975, se encontraba en el mismo punto en el que había quedado con la Segunda República: treinta y nueve años de dictadura no habían servido para aplacar o amortiguar los sentimientos periféricos. Al contrario, en muchos casos los habían impulsado a categorizarse a sí mismos como los verdaderos contrapesos de oposición al régimen mientras este duraba. En ese contexto, la opción fue clara: el reconocimiento estatal del derecho al autogobierno de las regiones históricas, incluso antes de disponer de un nuevo pacto constitucional.

Con la aprobación de la Constitución de 1978 se reconoció el derecho a la autonomía por dos vías diferentes, con la clara intención de constitucionalizar en el nuevo pacto los dilemas de la España nacional. Sin embargo, la historia no se correspondió con aquella previsión. Apareció entonces el primer pecado del sistema autonómico: la Constitución reconoce el derecho, pero no lo otorga a quien no lo demanda. Era una trampa legal nacida de la suposición de que la autonomía solo sería reclamada por las regiones históricas. Ocurrió lo contrario: la construcción autonómica se aceleró, dejó de ser controlable desde los despachos de Madrid y, una vez asentadas las autonomías catalana y vasca, las demás regiones corrieron en busca del mismo derecho, obligando a los actores de la Transición a adaptarse a un sistema que había tomado rumbo propio. Las soluciones fueron, en buena medida, parcheadas: la creación de autonomías que no respondían a criterios históricos, regionalistas o nacionalistas terminó por desdibujar el motivo primario del derecho autonómico.

Otro aspecto fundamental del proceso autonómico concierne a su apartado jurídico, es decir, a la forma en que se estructuran las administraciones autonómicas a través de los estatutos de autonomía. La norma básica elemental de toda autonomía no es una fuente de derecho propio y, sin entrar en distinciones teóricas con los Estados federales, consiste puramente en una ley orgánica. La naturaleza de los estatutos de autonomía conforma así un equilibrio de poderes favorable a los poderes estatales, centraliza la decisión competencial en manos de la mayoría parlamentaria y, a la larga, ha transformado la cuestión autonómica en un asunto político que desborda la configuración del Estado. Con ello se potencia la verticalidad del sistema y la capacidad de los partidos regionales y nacionalistas periféricos para condicionar las agendas estatales.

Dentro de ese mismo pecado original se encasilla la construcción asimétrica del legislativo estatal español. La ausencia de una cámara con poder real dedicada a la cuestión regional y dotada de atribuciones efectivas desencadena inevitablemente un cambio en los objetivos de los partidos que buscan influir sobre la configuración subestatal. Estos terminan orientándose hacia la Cámara Baja, aumentando drásticamente su influencia al volverse imprescindibles en la construcción de mayorías de investidura, legislativas y presupuestarias. Del mismo modo, la incapacidad del Senado para canalizar las demandas autonómicas es también una muestra del primer punto señalado: el Estado autonómico no fue concebido pensando en una España como la actual.

Por último, el tercer aspecto relevante de la construcción autonómica remite al modelo de financiación de las autonomías. Este nace desde una posición constitucional desigual, marcada por los privilegios fiscales del modelo vasco-navarro, pero se acentúa con la implementación del régimen ordinario de financiación. El método de cálculo utilizado partía de las partidas que el Estado realizaba sobre las antiguas provincias, viciando el nuevo sistema sobre la base de un esquema centralista y, de esta manera, dificultando el desarrollo autónomo de políticas en aquellas nuevas regiones autónomas que se vieran menos beneficiadas por el reparto presupuestario.

Políticas públicas en un Estado complejo

La conclusión del análisis de los aspectos generales del Estado autonómico pone de manifiesto la complejidad del Estado español. Se trata de un sistema caracterizado por una contradicción de base: piensa en clave centralista cuando se trata de prever políticas públicas estratégicas, pero convive con un enorme grado de descentralización política y administrativa, sin cauces constitucionales eficaces para canalizar el conflicto que nace de esa misma estructura. Esta contradicción potencia el desvío del foco político hacia la politización del sistema autonómico, contaminando otras agendas estatales a través de la predominancia del Congreso (Romero, 2011).

Partiendo de estas conclusiones, queda claro que las políticas públicas requieren un alto grado de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, tanto en sentido vertical como en sentido horizontal, entre las distintas autonomías (Romero, 2011; Romero, 2019). No obstante, la estructura del sistema impone una regla sobre la que no figura ningún poder: la capacidad de coordinación debe nacer de la voluntad política de los actores que la configuran. Es en este punto donde la polarización del sistema español ha mostrado sus mayores carencias, convirtiendo a las autonomías en espacios de lucha política dentro de la política nacional.

Al analizar conflictos como la ordenación del territorio, la lucha contra el cambio climático, la adaptación a sus efectos u otras áreas de actuación desde la perspectiva de las políticas públicas, cualquier diseño efectivo sobre un problema politizado exige el equilibrio entre un triángulo de actores (Kingdon, 1995). En el caso español, ese triángulo se magnifica, porque las diferentes administraciones pasan a transformarse en grupos de apoyo o de rechazo. Como se ha señalado, la coordinación requiere voluntad política; sin embargo, la permeabilidad del sistema autonómico con el sistema político estatal ha producido dos efectos fundamentales: en primer lugar, la divergencia de agendas entre autonomías y entre el Estado y las autonomías; en segundo lugar, como consecuencia de ello, la concepción política de la agenda como una política pública en sí misma, siempre que sirva para diferenciarse de la administración contrapuesta.

Otro punto a destacar en el diseño de políticas públicas es el referido al riesgo y al tiempo político. Cuando se habla de políticas de mitigación y adaptación frente al cambio climático, estas suelen implicar cambios bruscos en el modelo de consumo y en el sistema económico, grandes inversiones estatales y medidas capaces de generar fricción social y réplicas en contra. En el sistema español tiende a darse una evidencia: el riesgo de enfrentarse a la aplicación de políticas poco populares, pero demandadas por otros segmentos de la sociedad, encuentra rédito político a través de la complejidad del sistema. En esa situación, las administraciones competentes cruzan acusaciones de inoperancia entre sí.

Entre reforma y voluntad de reforma

Plantear una solución a la complejidad del gobierno en España suele nacer de la concepción del Estado actual como una dependencia de la trayectoria, por la cual las decisiones acordadas en el pasado condicionan y limitan la eficacia de las decisiones presentes. Sin embargo, concebir el problema únicamente como una losa del pasado rompe con otras dimensiones que deben considerarse a la hora de plantear una respuesta al rompecabezas actual. Si bien no puede obviarse el aparato puramente jurídico del Estado, también resulta necesario considerar sus dimensiones políticas y sociológicas.

En clave constitucional y de arquitectura estatal, la transformación del Senado en un órgano de verdadera discusión territorial y con potestades efectivas se muestra como la primera opción a considerar. Pero es, a su vez, la opción más costosa en términos de tiempo político, ya que requiere mayorías y voluntades difíciles de construir, desplazando nuevamente el foco hacia las otras dimensiones del problema.

Uno de los principales problemas del sistema político español es la consideración que se hace de los partidos periféricos, aceptados dentro del sistema pero no siempre reconocidos como partes legítimas del mismo. De nuevo aparece la contradicción de base. Por ello, estos partidos no deberían entenderse como independientes de la voluntad general, sino como un síntoma de la realidad política del Estado. Esto ayudaría a desplazar el núcleo de los debates parlamentarios desde la ontología de esos partidos hacia la admisión y discusión de sus demandas dentro del propio sistema.

La última dimensión es la sociológica, aquella que atañe a las percepciones de la ciudadanía, generalmente desconectada de las realidades operativas del sistema, como el reparto de competencias. Aun siendo una estructura compleja, bastaría con considerar el sistema como un todo, en el que se entienda que las decisiones autonómicas y estatales necesitan complementarse en el nivel contrapuesto para alcanzar una mayor eficacia.

Conclusión

El análisis del Estado autonómico español pone de manifiesto que sus principales disfunciones no derivan de la descentralización ni del reconocimiento formal de la diversidad territorial, sino del modo en que el sistema fue concebido y desarrollado. El Estado de las autonomías nace como una solución política contingente, sin un diseño institucional plenamente orientado a gobernar una realidad compleja. De allí provienen su carácter inacabado y las tensiones que lo atraviesan desde su origen.

Los denominados "pecados originales" del sistema —la generalización imprevista del derecho a la autonomía, la debilidad jurídica del autogobierno y un modelo de financiación condicionado por inercias centralistas— han generado una dependencia de la trayectoria que limita la capacidad de reforma y consolida un sistema híbrido: altamente descentralizado en lo administrativo, pero centralista en su concepción política y estratégica. Esta contradicción se traslada directamente al ámbito de las políticas públicas.

En cuestiones como la ordenación del territorio o la lucha y adaptación frente al cambio climático, la complejidad del problema exige una gobernanza multinivel basada en la coordinación y la cooperación entre administraciones. Sin embargo, el Estado autonómico carece de cauces institucionales eficaces para canalizar el conflicto inherente a estas políticas, delegando su resolución en la voluntad política de los actores. En un contexto de polarización, esta dependencia se traduce en bloqueo, cruce de responsabilidades y utilización de la agenda pública como instrumento de confrontación.

La ausencia de una cámara territorial con capacidad real de decisión y la centralidad del Congreso refuerzan estas dinámicas, desplazando el conflicto territorial al núcleo del sistema político y contaminando otras agendas estratégicas. A ello se suma la dificultad de asumir los costes políticos asociados a políticas estructurales de largo plazo, lo que incentiva la inacción y la evasión de responsabilidades.

En última instancia, el problema del Estado autonómico no es únicamente jurídico, sino político y cultural. Más allá de las reformas institucionales necesarias, el futuro del sistema pasa por asumir su propia complejidad y por desarrollar una cultura de cooperación que permita gobernar el conflicto territorial como una realidad estructural, y no como una anomalía coyuntural.

Referencias

• Kingdon, J. W. (1995). Agendas, Alternatives, and Public Policies.
• Romero, J. (2011). El gobierno del territorio en España.
• Romero, J. (2012). España inacabada. Organización territorial del Estado, autonomía política y reconocimiento de la diversidad nacional.
• Romero, J. (2019). Gobernanza territorial, coordinación multinivel y políticas públicas.