L'État autonomique : l'enfant non désiré de la Transition

"Je me tenais au milieu. Les autres tournaient en ronde et j'étais le centre. La ronde se brise déjà, les peuples se font déjà États, et ici, vide, tournant seule, je reste. Chacune veut être chacune ; je ne serai pas en reste : Madrid, une, libre, ronde, autonome, entière !"

— Hymne de la Communauté de Madrid.

La présidente de la Communauté de Madrid déclarait, lors de cet acte du 12 octobre, que « Madrid était l'Espagne à l'intérieur de l'Espagne ». La phrase peut paraître anodine à ces Espagnols qui n'ont vu dans la construction de l'Espagne nationale d'autre dilemme plus grand que celui que posaient ces « révolutionnaires » ou « putschistes » qui, guidés par leur ego, n'auraient pas su se reconnaître dans le blason national de l'Espagne castillane. Mais la phrase n'est pas anodine : elle est maladroite et inachevée, comme la construction de l'État autonomique espagnol et tout ce qui en découle.

Prêter attention au lyrisme de l'hymne de la Communauté de Madrid sert d'exemple historiographique très éclairant du sentiment d'incompréhension qu'éprouvaient ces anciens corps de fonctionnaires du Madrid capitale administrative face à un pouvoir qui se fragmentait et se réorganisait autour d'eux. Les provinces cessaient d'être des provinces, les gouverneurs devenaient des présidents, et Madrid tremblait dans la crainte de perdre sa domination face à une Catalogne « non dépendante ». La réaction fut concrète : la constitution de la Communauté de Madrid, étrangère à tout critère historique qui aurait pu servir de prétexte, comme cela aurait servi au reste des régions. Là apparaît l'un des premiers péchés originels de notre indéfinissable État autonomique (Romero, 2012).

Les trois péchés originels de l'État autonomique

Lorsque l'on parle de la construction des autonomies en Espagne, on court souvent le risque d'oublier tant le contexte de leur naissance que les motivations qui ont conduit les architectes de la Transition à modeler un système d'État décentralisé. Sans entrer dans les causes historiques ni dans les échecs du XIXᵉ siècle, l'Espagne, en 1975, se trouvait au même point où l'avait laissée la Seconde République : trente-neuf ans de dictature n'avaient pas servi à apaiser ou à amortir les sentiments périphériques. Au contraire, dans bien des cas, ils les avaient poussés à se catégoriser eux-mêmes comme les véritables contrepoids d'opposition au régime tant que celui-ci durait. Dans ce contexte, le choix fut clair : la reconnaissance étatique du droit à l'autogouvernement des régions historiques, avant même de disposer d'un nouveau pacte constitutionnel.

Avec l'adoption de la Constitution de 1978, le droit à l'autonomie fut reconnu par deux voies différentes, avec la claire intention de constitutionnaliser dans le nouveau pacte les dilemmes de l'Espagne nationale. Toutefois, l'histoire ne correspondit pas à cette prévision. Apparut alors le premier péché du système autonomique : la Constitution reconnaît le droit, mais ne l'accorde pas à qui ne le demande. C'était un piège juridique né de la supposition que l'autonomie ne serait réclamée que par les régions historiques. Le contraire advint : la construction autonomique s'accéléra, cessa d'être contrôlable depuis les bureaux ministériels de Madrid et, une fois les autonomies catalane et basque consolidées, les autres régions coururent à la poursuite du même droit, obligeant les acteurs de la Transition à s'adapter à un système qui avait pris son propre cap. Les solutions furent, en grande partie, rapiécées : la création d'autonomies qui ne répondaient pas à des critères historiques, régionalistes ou nationalistes finit par estomper le motif primaire du droit autonomique.

Un autre aspect fondamental du processus autonomique concerne son volet juridique, c'est-à-dire la manière dont les administrations autonomiques se structurent à travers les statuts d'autonomie. La norme de base élémentaire de toute autonomie n'est pas une source de droit propre et, sans entrer dans des distinctions théoriques avec les États fédéraux, consiste purement en une loi organique. La nature des statuts d'autonomie configure ainsi un équilibre des pouvoirs favorable aux pouvoirs étatiques, centralise la décision sur les compétences entre les mains de la majorité parlementaire et, à la longue, a transformé la question autonomique en une affaire politique qui déborde la configuration de l'État. Cela renforce la verticalité du système et la capacité des partis régionaux et nationalistes périphériques à conditionner les agendas étatiques.

À l'intérieur de ce même péché originel s'inscrit la construction asymétrique du législatif étatique espagnol. L'absence d'une chambre dotée d'un pouvoir réel consacrée à la question régionale et dotée d'attributions effectives déclenche inévitablement un changement dans les objectifs des partis qui cherchent à influer sur la configuration sub-étatique. Ces derniers finissent par s'orienter vers la Chambre Basse, augmentant drastiquement leur influence en devenant indispensables à la construction des majorités d'investiture, législatives et budgétaires. De même, l'incapacité du Sénat à canaliser les demandes autonomiques est elle aussi une démonstration du premier point signalé : l'État autonomique n'a pas été conçu en pensant à une Espagne comme l'actuelle.

Enfin, le troisième aspect pertinent de la construction autonomique renvoie au modèle de financement des autonomies. Celui-ci naît d'une position constitutionnelle inégale, marquée par les privilèges fiscaux du modèle basco-navarrais, mais s'accentue avec la mise en œuvre du régime ordinaire de financement. La méthode de calcul utilisée partait des postes que l'État réalisait sur les anciennes provinces, viciant le nouveau système sur la base d'un schéma centraliste et, de cette manière, entravant le développement autonome de politiques dans ces nouvelles régions autonomes qui se trouvaient moins favorisées par la répartition budgétaire.

Politiques publiques dans un État complexe

La conclusion de l'analyse des aspects généraux de l'État autonomique met en évidence la complexité de l'État espagnol. Il s'agit d'un système caractérisé par une contradiction de fond : il pense en clé centraliste lorsqu'il s'agit de prévoir des politiques publiques stratégiques, mais coexiste avec un degré énorme de décentralisation politique et administrative, sans canaux constitutionnels efficaces pour canaliser le conflit qui naît de cette même structure. Cette contradiction renforce le déplacement du foyer politique vers la politisation du système autonomique, contaminant d'autres agendas étatiques par la prédominance du Congrès (Romero, 2011).

À partir de ces conclusions, il est clair que les politiques publiques requièrent un degré élevé de coordination entre les différents niveaux de gouvernement, tant en sens vertical qu'en sens horizontal, entre les différentes autonomies (Romero, 2011 ; Romero, 2019). Toutefois, la structure du système impose une règle sur laquelle ne figure aucun pouvoir : la capacité de coordination doit naître de la volonté politique des acteurs qui la configurent. C'est sur ce point que la polarisation du système espagnol a montré ses plus grandes carences, transformant les autonomies en espaces de lutte politique au sein de la politique nationale.

En analysant des conflits comme l'aménagement du territoire, la lutte contre le changement climatique, l'adaptation à ses effets ou d'autres domaines d'action dans la perspective des politiques publiques, tout dessin efficace sur un problème politisé exige l'équilibre entre un triangle d'acteurs (Kingdon, 1995). Dans le cas espagnol, ce triangle se magnifie, parce que les différentes administrations en viennent à se transformer en groupes d'appui ou de rejet. Comme on l'a souligné, la coordination requiert volonté politique ; cependant, la perméabilité du système autonomique avec le système politique étatique a produit deux effets fondamentaux : en premier lieu, la divergence d'agendas entre autonomies et entre l'État et les autonomies ; en second lieu, comme conséquence, la conception politique de l'agenda comme politique publique en soi, dès lors qu'elle sert à se différencier de l'administration opposée.

Un autre point à souligner dans le design des politiques publiques est celui qui concerne le risque et le temps politique. Lorsqu'on parle de politiques d'atténuation et d'adaptation face au changement climatique, celles-ci tendent à impliquer des changements brusques dans le modèle de consommation et dans le système économique, de grands investissements étatiques et des mesures capables de générer une friction sociale et des contrecoups. Dans le système espagnol tend à se manifester une régularité : le risque d'affronter l'application de politiques peu populaires, mais demandées par d'autres segments de la société, trouve un rendement politique à travers la complexité du système. Dans cette situation, les administrations compétentes échangent entre elles des accusations d'incompétence.

Entre réforme et volonté de réforme

Poser une solution à la complexité du gouvernement en Espagne naît habituellement de la conception de l'État actuel comme une dépendance au sentier, par laquelle les décisions convenues dans le passé conditionnent et limitent l'efficacité des décisions présentes. Néanmoins, concevoir le problème uniquement comme un fardeau du passé rompt avec d'autres dimensions qui doivent être prises en compte au moment de proposer une réponse au casse-tête actuel. Bien que l'on ne puisse négliger l'appareil purement juridique de l'État, il est également nécessaire d'en considérer les dimensions politiques et sociologiques.

En clé constitutionnelle et d'architecture étatique, la transformation du Sénat en un organe de véritable discussion territoriale et doté de pouvoirs effectifs apparaît comme la première option à considérer. Mais elle est, à son tour, l'option la plus coûteuse en termes de temps politique, car elle requiert des majorités et des volontés difficiles à construire, déplaçant à nouveau le foyer vers les autres dimensions du problème.

L'un des principaux problèmes du système politique espagnol est la considération accordée aux partis périphériques, acceptés au sein du système mais pas toujours reconnus comme des parties légitimes de celui-ci. De nouveau apparaît la contradiction de fond. C'est pourquoi ces partis ne devraient pas être compris comme indépendants de la volonté générale, mais comme un symptôme de la réalité politique de l'État. Cela aiderait à déplacer le noyau des débats parlementaires de l'ontologie de ces partis vers l'admission et la discussion de leurs demandes au sein même du système.

La dernière dimension est la sociologique, celle qui concerne les perceptions de la citoyenneté, généralement déconnectée des réalités opérationnelles du système, comme la répartition des compétences. Même s'il s'agit d'une structure complexe, il suffirait de considérer le système comme un tout, dans lequel on comprenne que les décisions autonomiques et étatiques ont besoin de se compléter au niveau opposé pour atteindre une plus grande efficacité.

Conclusion

L'analyse de l'État autonomique espagnol met en évidence que ses principales dysfonctions ne dérivent pas de la décentralisation ni de la reconnaissance formelle de la diversité territoriale, mais de la manière dont le système fut conçu et développé. L'État des autonomies naît comme une solution politique contingente, sans un dessein institutionnel pleinement orienté à gouverner une réalité complexe. De là proviennent son caractère inachevé et les tensions qui le traversent depuis son origine.

Les dits « péchés originels » du système — la généralisation imprévue du droit à l'autonomie, la faiblesse juridique de l'autogouvernement et un modèle de financement conditionné par des inerties centralistes — ont engendré une dépendance au sentier qui limite la capacité de réforme et consolide un système hybride : hautement décentralisé sur le plan administratif, mais centraliste dans sa conception politique et stratégique. Cette contradiction se transfère directement à l'arène des politiques publiques.

Sur des questions comme l'aménagement du territoire ou la lutte et l'adaptation face au changement climatique, la complexité du problème exige une gouvernance multiniveau fondée sur la coordination et la coopération entre administrations. Or, l'État autonomique est dépourvu de canaux institutionnels efficaces pour canaliser le conflit inhérent à ces politiques, en déléguant la résolution à la volonté politique des acteurs. Dans un contexte de polarisation, cette dépendance se traduit en blocage, croisement de responsabilités et utilisation de l'agenda public comme instrument de confrontation.

L'absence d'une chambre territoriale dotée d'une réelle capacité de décision et la centralité du Congrès renforcent ces dynamiques, en déplaçant le conflit territorial au cœur du système politique et en contaminant d'autres agendas stratégiques. À cela s'ajoute la difficulté d'assumer les coûts politiques associés aux politiques structurelles à long terme, ce qui incite à l'inaction et à l'évasion des responsabilités.

En dernier ressort, le problème de l'État autonomique n'est pas seulement juridique, mais politique et culturel. Au-delà des réformes institutionnelles nécessaires, l'avenir du système passe par l'assomption de sa propre complexité et par le développement d'une culture de coopération qui permette de gouverner le conflit territorial comme une réalité structurelle, et non comme une anomalie conjoncturelle.

Références

• Kingdon, J. W. (1995). Agendas, Alternatives, and Public Policies.
• Romero, J. (2011). El gobierno del territorio en España.
• Romero, J. (2012). España inacabada. Organización territorial del Estado, autonomía política y reconocimiento de la diversidad nacional.
• Romero, J. (2019). Gobernanza territorial, coordinación multinivel y políticas públicas.