Lo Stato autonomico: il figlio indesiderato della Transizione

"Io stavo nel mezzo. Le altre giravano in cerchio e io ero il centro. Ora il cerchio si rompe, i popoli si fanno Stato, e qui, a vuoto, girando sola, rimango. Ciascuna vuole essere ciascuna; non sarò da meno: Madrid, una, libera, rotonda, autonoma, intera!"

— Inno della Comunità di Madrid.

Diceva la presidente della Comunità di Madrid, in quella cerimonia del 12 ottobre, che «Madrid era Spagna dentro la Spagna». La frase può sembrare innocua per quegli spagnoli che non hanno visto nella costruzione della Spagna nazionale un dilemma più grande di quello posto da quei "rivoluzionari" o "golpisti" che, guidati dai loro ego, non avrebbero saputo riconoscersi nello stemma nazionale della Spagna castigliana. Ma la frase non è innocua: è goffa e incompiuta, come la costruzione dello Stato autonomico spagnolo e tutto ciò che ne deriva.

Prestare attenzione alle parole dell'inno della Comunità di Madrid serve come esempio storiografico molto illustrativo del sentimento di incomprensione che vivevano quei vecchi corpi funzionariali della Madrid capitale amministrativa di fronte a un potere che si frammentava e si riorganizzava intorno a essi. Le province cessavano di essere province, i governatori diventavano presidenti e Madrid tremava per la paura di perdere il proprio dominio di fronte a una Catalogna "non dipendente". La reazione fu concreta: la costituzione della Comunità di Madrid, estranea a qualsiasi criterio storico che potesse servire da scusa, come sarebbe servito al resto delle regioni. Lì appare uno dei primi peccati originali del nostro indefinibile Stato autonomico (Romero, 2012).

I tre peccati originali dello Stato autonomico

Quando si parla della costruzione delle autonomie in Spagna, si corre spesso il rischio di tralasciare sia il contesto della loro nascita sia le motivazioni che condussero gli artefici della Transizione a modellare un sistema di Stato decentralizzato. Senza entrare nelle cause storiche né nei fallimenti del XIX secolo, la Spagna, nel 1975, si trovava nello stesso punto in cui era rimasta con la Seconda Repubblica: trentanove anni di dittatura non erano serviti a placare o smorzare i sentimenti periferici. Al contrario, in molti casi li avevano spinti a categorizzarsi come i veri contrappesi di opposizione al regime mentre questo durava. In quel contesto, la scelta fu chiara: il riconoscimento statale del diritto all'autogoverno delle regioni storiche, anche prima di disporre di un nuovo patto costituzionale.

Con l'approvazione della Costituzione del 1978 si riconobbe il diritto all'autonomia per due vie diverse, con la chiara intenzione di costituzionalizzare nel nuovo patto i dilemmi della Spagna nazionale. Tuttavia, la storia non corrispose a quella previsione. Apparve allora il primo peccato del sistema autonomico: la Costituzione riconosce il diritto, ma non lo concede a chi non lo richiede. Era una trappola legale nata dal presupposto che l'autonomia sarebbe stata reclamata solo dalle regioni storiche. Si verificò il contrario: la costruzione autonomica accelerò, smise di essere controllabile dagli uffici di Madrid e, una volta consolidate le autonomie catalana e basca, le altre regioni corsero alla ricerca dello stesso diritto, costringendo gli attori della Transizione ad adattarsi a un sistema che aveva preso una propria direzione. Le soluzioni furono, in buona misura, raffazzonate: la creazione di autonomie che non rispondevano a criteri storici, regionalisti o nazionalisti finì per sfumare il motivo primario del diritto autonomico.

Un altro aspetto fondamentale del processo autonomico riguarda il suo lato giuridico, ossia il modo in cui si strutturano le amministrazioni autonomiche attraverso gli statuti di autonomia. La norma di base elementare di ogni autonomia non è una fonte di diritto propria e, senza entrare in distinzioni teoriche con gli Stati federali, consiste puramente in una legge organica. La natura degli statuti di autonomia configura così un equilibrio dei poteri favorevole ai poteri statali, accentra la decisione sulle competenze nelle mani della maggioranza parlamentare e, a lungo andare, ha trasformato la questione autonomica in un affare politico che eccede la configurazione dello Stato. Con ciò si potenzia la verticalità del sistema e la capacità dei partiti regionali e nazionalisti periferici di condizionare le agende statali.

Dentro lo stesso peccato originale si inserisce la costruzione asimmetrica del legislativo statale spagnolo. L'assenza di una camera con potere reale dedicata alla questione regionale e dotata di attribuzioni effettive scatena inevitabilmente un cambiamento negli obiettivi dei partiti che cercano di influenzare la configurazione sub-statale. Questi finiscono per orientarsi verso la Camera Bassa, aumentando drasticamente la propria influenza nel diventare imprescindibili nella costruzione di maggioranze di investitura, legislative e di bilancio. Allo stesso modo, l'incapacità del Senato di canalizzare le domande autonomiche è anch'essa una dimostrazione del primo punto segnalato: lo Stato autonomico non fu concepito pensando a una Spagna come quella attuale.

Infine, il terzo aspetto rilevante della costruzione autonomica rimanda al modello di finanziamento delle autonomie. Esso nasce da una posizione costituzionale ineguale, segnata dai privilegi fiscali del modello basco-navarrese, ma si accentua con l'implementazione del regime ordinario di finanziamento. Il metodo di calcolo utilizzato partiva dalle voci che lo Stato realizzava sulle vecchie province, viziando il nuovo sistema sulla base di uno schema centralista e, in questo modo, ostacolando lo sviluppo autonomo di politiche in quelle nuove regioni autonome che si fossero viste meno favorite dalla ripartizione di bilancio.

Politiche pubbliche in uno Stato complesso

La conclusione dell'analisi degli aspetti generali dello Stato autonomico mette in luce la complessità dello Stato spagnolo. Si tratta di un sistema caratterizzato da una contraddizione di fondo: pensa in chiave centralista quando si tratta di prevedere politiche pubbliche strategiche, ma convive con un enorme grado di decentralizzazione politica e amministrativa, senza canali costituzionali efficaci per incanalare il conflitto che nasce da quella stessa struttura. Questa contraddizione potenzia lo spostamento del focus politico verso la politicizzazione del sistema autonomico, contaminando altre agende statali attraverso la predominanza del Congresso (Romero, 2011).

Partendo da queste conclusioni, è chiaro che le politiche pubbliche richiedono un alto grado di coordinamento tra i diversi livelli di governo, sia in senso verticale sia in senso orizzontale, tra le diverse autonomie (Romero, 2011; Romero, 2019). Tuttavia, la struttura del sistema impone una regola sulla quale non figura alcun potere: la capacità di coordinamento deve nascere dalla volontà politica degli attori che la configurano. È in questo punto che la polarizzazione del sistema spagnolo ha mostrato le sue maggiori carenze, trasformando le autonomie in spazi di lotta politica all'interno della politica nazionale.

Nell'analizzare conflitti come la pianificazione del territorio, la lotta al cambiamento climatico, l'adattamento ai suoi effetti o altre aree di intervento dalla prospettiva delle politiche pubbliche, qualsiasi disegno efficace su un problema politicizzato esige l'equilibrio tra un triangolo di attori (Kingdon, 1995). Nel caso spagnolo, quel triangolo si amplifica, perché le diverse amministrazioni si trasformano in gruppi di appoggio o di rifiuto. Come si è segnalato, il coordinamento richiede volontà politica; tuttavia, la permeabilità del sistema autonomico con il sistema politico statale ha prodotto due effetti fondamentali: in primo luogo, la divergenza di agende tra autonomie e tra lo Stato e le autonomie; in secondo luogo, come conseguenza, la concezione politica dell'agenda come una politica pubblica in sé, purché serva a differenziarsi dall'amministrazione contrapposta.

Un altro punto da evidenziare nel disegno delle politiche pubbliche è quello relativo al rischio e al tempo politico. Quando si parla di politiche di mitigazione e adattamento al cambiamento climatico, queste tendono a implicare mutamenti bruschi nel modello di consumo e nel sistema economico, grandi investimenti statali e misure capaci di generare attrito sociale e contraccolpi. Nel sistema spagnolo tende a manifestarsi una regolarità: il rischio di affrontare l'applicazione di politiche poco popolari, ma richieste da altri segmenti della società, trova dividendo politico attraverso la complessità del sistema. In quella situazione, le amministrazioni competenti si scambiano accuse di inefficienza.

Tra riforma e volontà di riforma

Porre una soluzione alla complessità del governo in Spagna nasce di solito dalla concezione dello Stato attuale come una dipendenza dal percorso, per cui le decisioni concordate in passato condizionano e limitano l'efficacia di quelle presenti. Tuttavia, concepire il problema unicamente come un peso del passato rompe con altre dimensioni che devono essere considerate al momento di proporre una risposta al rompicapo attuale. Sebbene non si possa tralasciare l'apparato puramente giuridico dello Stato, risulta altresì necessario considerarne le dimensioni politiche e sociologiche.

In chiave costituzionale e di architettura statale, la trasformazione del Senato in un organo di vera discussione territoriale e dotato di potestà effettive si mostra come la prima opzione da considerare. Ma è, al tempo stesso, l'opzione più costosa in termini di tempo politico, poiché richiede maggioranze e volontà difficili da costruire, spostando nuovamente il focus verso le altre dimensioni del problema.

Uno dei principali problemi del sistema politico spagnolo è la considerazione che viene riservata ai partiti periferici, accettati all'interno del sistema ma non sempre riconosciuti come parti legittime dello stesso. Riappare la contraddizione di fondo. Per questo, tali partiti non dovrebbero essere intesi come indipendenti dalla volontà generale, bensì come un sintomo della realtà politica dello Stato. Ciò aiuterebbe a spostare il nucleo dei dibattiti parlamentari dall'ontologia di quei partiti verso l'ammissione e la discussione delle loro richieste all'interno del sistema stesso.

L'ultima dimensione è quella sociologica, quella che concerne le percezioni della cittadinanza, generalmente disconnessa dalle realtà operative del sistema, come il riparto delle competenze. Pur essendo una struttura complessa, basterebbe considerare il sistema come un tutto, in cui si capisca che le decisioni autonomiche e statali necessitano di completarsi al livello contrapposto per raggiungere una maggiore efficacia.

Conclusione

L'analisi dello Stato autonomico spagnolo mette in evidenza che le sue principali disfunzioni non derivano dalla decentralizzazione né dal riconoscimento formale della diversità territoriale, bensì dal modo in cui il sistema è stato concepito e sviluppato. Lo Stato delle autonomie nasce come una soluzione politica contingente, senza un disegno istituzionale pienamente orientato a governare una realtà complessa. Da lì provengono il suo carattere incompiuto e le tensioni che lo attraversano fin dalle sue origini.

I cosiddetti "peccati originali" del sistema —la generalizzazione imprevista del diritto all'autonomia, la debolezza giuridica dell'autogoverno e un modello di finanziamento condizionato da inerzie centraliste— hanno generato una dipendenza dal percorso che limita la capacità di riforma e consolida un sistema ibrido: altamente decentralizzato nell'amministrativo, ma centralista nella sua concezione politica e strategica. Questa contraddizione si trasferisce direttamente all'ambito delle politiche pubbliche.

In questioni come la pianificazione del territorio o la lotta e l'adattamento al cambiamento climatico, la complessità del problema esige una governance multilivello fondata sul coordinamento e sulla cooperazione tra amministrazioni. Tuttavia, lo Stato autonomico è privo di canali istituzionali efficaci per gestire il conflitto inerente a queste politiche, delegandone la risoluzione alla volontà politica degli attori. In un contesto di polarizzazione, questa dipendenza si traduce in blocco, incrocio di responsabilità e utilizzo dell'agenda pubblica come strumento di confronto.

L'assenza di una camera territoriale con reale capacità decisionale e la centralità del Congresso rafforzano queste dinamiche, spostando il conflitto territoriale al nucleo del sistema politico e contaminando altre agende strategiche. A ciò si aggiunge la difficoltà di assumere i costi politici associati a politiche strutturali di lungo periodo, il che incentiva l'inazione e l'elusione delle responsabilità.

In ultima istanza, il problema dello Stato autonomico non è solo giuridico, bensì politico e culturale. Al di là delle necessarie riforme istituzionali, il futuro del sistema passa per l'assunzione della propria complessità e per lo sviluppo di una cultura di cooperazione che permetta di governare il conflitto territoriale come una realtà strutturale, e non come un'anomalia congiunturale.

Riferimenti

• Kingdon, J. W. (1995). Agendas, Alternatives, and Public Policies.
• Romero, J. (2011). El gobierno del territorio en España.
• Romero, J. (2012). España inacabada. Organización territorial del Estado, autonomía política y reconocimiento de la diversidad nacional.
• Romero, J. (2019). Gobernanza territorial, coordinación multinivel y políticas públicas.